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关于健全和实施容错纠错机制的思考与探索

发布时间: 2017-10-30 09:17:43  字体:[ ]

  今年是全面深化改革的第4个年头,越来越多的重要改革事项已经破题,赢得了干部群众的广泛好评。但随着全面从严治党不断深化,安全生产、环境保护、土地资源等追责问责力度日渐加大,干部权力的“紧箍咒”越来越紧,一些干部不能适应发展新理念新形势,在锐意进取和从严管理之间,变得手足无措、谨小慎微,一种新的懒政怠政现象悄然而生。怕担责不干事成为当前不少基层干部反映的突出问题。在这样的背景下,为了不断激发干部干事创业的激情和活力,也充分体现在从严管理监督中对干部的激励关爱,中央部署了“健全激励机制和容错纠错机制”,地方各级党委也相继出台有关实施办法,但是在具体实施中尚未形成浓厚的制度氛围,相关案例也鲜有听闻,因此笔者对当前制度实施情况进行了调研和思考。 

  一、实施容错纠错机制面临的形势和问题 

  1、从改革创新的形势来看,需要进一步健全容错纠错机制来树立导向 

  当前,我国正处于决胜全面小康的关键时期,将供给侧结构性改革作为经济发展新的突破口,强调政府要“知责明责、守责尽责,各就各位、各负其责”“为敢于担当者担当”。而改革必然会遇到各种各样的障碍、阻力以及其他难以预测的困难和挫折,要使改革顺利进行,广大党员干部改革创新、干事创业的火热激情是重要保障。在改革创新的过程中,无法回避可能出现的弯路,这就迫切要求构建容错纠错机制,让有胆识、敢担当的“拓荒者”在改革创新实践中不仅得到培养和锤炼,还要对干部勇于探索,敢于突破传统、改变惯例、打破条条框框的行为予以保障,营造鼓励成功、宽容失败的政治氛围,从而推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚。 

  2、从基层干部的心声来看,需要进一步健全容错纠错机制来撑腰鼓劲 

  基层的同志是服务群众的最后一公里,承担了大量繁重、琐碎的工作,特别是招商引资、房屋征收、信访维稳、项目建设等重点工作,他们都冲在了一线,所面临的矛盾远远多于上级机关。一些基层干部在履职中,难免出现问题失误被处分问责。例如某地曾有两名干部在天安门广场劝回违法赴京缠访人员时,被迫产生肢体冲突而受到处分;又如某地行政审批局在为新落户项目争取容缺审批没有成功,反而被企业起诉……。在基层,群众接触最多的是基层干部,所谓“仇官”思想也主要针对基层党委政府和党员干部。基层的同志迫切希望组织能为他们提供制度上的保障保护,打消他们正常履职时的种种顾虑,避免产生“干不如站、站不如唱”的“洗碗效应”。 

  3、从制度实施的现状来看,需要进一步健全容错纠错机制来激励干部 

  多地自出台容错纠错机制实施办法以来,多见出台制度的新闻报导,鲜有容错免责的典型案例。一些人认为,社会上的“仇官”思想迫使对错误失误的宽容度并不高,申请免责不一定就能免责;还有一些人认为,“错”的表现形式 “种类繁多”,难以与地方实际“一一对应”,具体细化难免“挂一漏万”;另有一些人认为,很难客观衡量“错”的合法性与自由裁量权问题,对“错”的认定可能产生偏差,使容错决策机关面临风险,决策机关的同志将背负一定的思想和舆论压力,不利于制度的深化推进。因此,还需进一步深入研究容错纠错机制,建立健全配套制度,增强干部对组织的信任、对制度的信任,突破瓶颈真正做到严管厚爱深度融合。 

  二、实施容错纠错机制的原则底线和问题情形 

  1、容错的基本原则。容错纠错机制并非适用于所有的错误或者失误。总书记指出的“三个区分开来”,对容错纠错的基本原则和尺度作了科学规定。如何把握容错的基本原则,笔者认为四川省广元市的“七看”做法值得借鉴,即一看初衷,是为了群众利益和整体利益,还是为自己、他人或者小团体谋取利益;二看节点,是在法律法规和纪律尚未明确禁止前实施的,还是明令禁止后有令不行、有禁不止;三看方向,是符合法律、法规、政策精神及上级决策要求,还是“搞变通”“有选择”“打折扣”,实行“上有政策、下有对策”;四看程序,是按照程序民主决策、科学决策,还是利用职权独断专行、搞暗箱操作;五看缘由,是因不可抗力因素或经验不足而造成的失误或失败,还是主观故意、失职渎职、贪污腐败;六看结果,是推动全面创新改革驱动转型发展,还是阻碍和破坏经济建设、社会秩序,影响社会和谐稳定。七看处置,是既是采取有效措施纠偏纠错以避免造成更大的损失,还是知错不改、听之任之甚至掩盖失误或错误等。 

  2、容错的基本底线。容错必须要有底线。对近年来纪检监察机关近年来查处的干部违纪违法违规案件、干部受到组织处理的问题以及党员群众反映比较集中的干部问题进行分析,发现主要包括:私设小金库等违反财经纪律的问题,违规发放福利、公车私用、公款吃喝等违反中央八项规定的问题,有酒驾、赌博等违反治安条例法规的,为官不为、玩忽职守、履行领导责任不力的问题,违反“六大纪律”的问题,损害资源环境的问题等等。笔者认为从中可以总结出容错的三点底线。第一,容错机制不包括或排除“政治容错”和“道德容错”,仅局限于“行政容错”,绝对不允许触犯道德底线、法律红线、党纪高压线;第二没有造成重大经济损失、重大社会影响,引发党群、干群剧烈矛盾;第三不存在个人主观故意,不是同一个、同一类错误或者失误反复出现。对于没有触犯这三条底线的错误失误,都可以视情形容错。 

  3、容错的主要情形。很多基层的同志反映,由于不同层级政府行政特点不同,不同地区和单位中心工作存在差异,各地制订的干部履职考核和工作绩效考核办法也各不相同,导致“错”的情形具有很强的未知性。那么从基层实践层面来说,当前需要给予容错的主要集中在改革创新、经济发展、项目建设、征地拆迁、信访维稳、用地保护、历史遗留问题处理等方面,包括以下几类情形:①法律、法规没有明令禁止,创新实践先于法律法规,在创新创业、先行先试过程中出现失误或引起非议的;②在政策界定不明确或调整变化过程中,创造性地开展工作出现失误或造成影响和损失的;③在落实党委、政府决策部署的过程中,出现了工作失误和偏差,但是能积极主动消除影响或挽回损失,且没有为己谋利的;④在大力推进重大项目和重点工作过程中,为保障目标任务顺利实施,出现失误或引发矛盾的,比如在当前区域间竞争造成的高压和一些全国性行业“潜规则”面前,形成的一些超常规的决策;⑤在服务企业、服务群众过程中,急事急办、特事特办、难事帮办、常事快办出现失误或偏差的;⑥在处置突发事件或解决疑难问题中,因为主动承担责任,破除固有障碍,出现一定失误或引发信访问题的;⑦在自然灾害等不可抗力面前,造成负面影响和损失的。当然,以上各类情形在实践中表现出来的形式并不是单一、孤立的,有些可能还相当复杂,这还需要对相关具体情形作进一步解释和规范。 

  三、实施容错纠错机制的工作流程和认定方法 

  1、容错的工作流程。容错认定的程序总体来说,分为“启动→调查→认定”三个步骤,综合各地的实际做法,具体可以分五步来实施,即:①提出申请。领导干部受到问责追责时,认为符合容错情形的,经所在单位集体研究后书面向上级党委政府提出申请,也可由本人直接提出。②审核受理。有关部门收到申请后,先对照容错的“兜底情形”进行初审,对明显触碰底线的作出不予受理决定,并向申请人告知原因。③调查核实。有关部门组成联合调查组,调查核实是否符合容错情形及容错必备条件。④认定反馈。作出容错与否的认定结论,并反馈给申请单位或本人。⑤结果报备。有关部门将容错免责认定意见书送达申请人后,向本级党委和上级主管部门报备。 

  2、容错的认定方法。在容错情形难以具体细化的情况下,如何认定容错与否是实施容错纠错机制的核心和关键。要科学、准确认定是否可以容错,重点要解决三个问题,一是由谁认定,二是如何调查,三是认定部门的保护。关于认定容错的责任主体,笔者认为,要建立由党委办公室(督查室)牵头,纪检监察、组织、检察、审计、信访、国土、环保以及相关工作考核、督查部门参加的容错认定专门工作联系机构,其中党委办公室(督查室)负责受理申请、结果反馈以及协调相关部门开展调查;纪检监察和组织部门会同涉及的主管部门具体负责问题的调查、评估,提出认定建议,最终由党委(党组)领导班子对容错免责决定集体研究通过,形成决议。关于认定容错的方法途径,由于容错纠错机制的社会关注度较高,认定前必须要经过广泛调查和征求意见,坚持实事求是、尊重历史、客观公正、依规依纪。调查的重点应突出影响评估、原因分析和违纪研判,调查的方式则包括:广泛听取本人陈述和所在单位的意见,与干部的一贯表现比较印证;实地调查了解,准确评估社会影响程度;开展审计调查,准确掌握错误失误带来的经济损失;通过情景模拟、调阅台账等方式查看问题发生的完整过程,检查决策、工作程序是否适合相关规定;召开听证会,邀请群众代表、专业人员对问题的客观性进行论证,排除主观故意等。关于对认定部门的保护,在实施容错纠错机制的过程中,需要融入社会监督力量,探索容错纠错过程在一定范围内公开,以数据和材料证明事实,获取公众的理解和支持,是对认定部门的保护,更是对制度实施的有力推动。 

  3、容错的结果运用。很多地区在实施办法里,明确指出对容错免责的干部,在各类考核、提拔晋升、评先评优、代表委员资格等方面不受影响,对于容错酌情从轻、减轻处理的干部,有影响期的,期满后也根据工作需要和干部的德才素质、现实表现,按照有关规定,及时合理安排使用。笔者认为,还可以进一步扩大容错结果在面上的运用,一方面对宽容的问题情形进行归纳总结,作为今后开展容错纠错的案例指导,提高容错认定的效率,避免因认定时间较长而增加干部压力或引起负面舆论;另一方面对错误失误带来的经验教训进行提炼总结,积极吸取教训,对照开展自查,减少在改革创新中走弯路的风险。 

  当然,建立干部容错纠错机制的重要目的是保护干部干事创业的主动性和积极性的同时,给予制度化支持,出于同样的目的,也要构建无错澄清保护制度,为受到诬告陷害的干部给予澄清,并消除各种负面影响,以激励哪些清正廉洁、勇于担当、勤于干事创业的干部群体,营造良好的政治生态。

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