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| 科学化、民主化、制度化：干部人事制度改革的发展方向 |
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| 作者：综干处 刊登时间：2003-6-20 18:09:00 |
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江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的重要讲话，高瞻远瞩，总揽全局，内容丰富，意义重大，是一篇马克思主义的纲领性文件，是中国共产党人进入新世纪的政治宣言，同时也明确地指出了我国干部人事制度改革的方向。在“七·一”重要讲话中，江总书记指出：“加快干部人事制度改革步伐，努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化，坚持扩大干部工作的民主，落实群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权。”江泽民总书记明确地指出了我国干部人事制度改革的方向，就是实现干部工作的科学化、民主化、制度化，落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。这将带来干部人事工作从思想观念、工作方法到管理体制和运行机制的全面创新。认真学习领会江泽民总书记重要讲话精神，对认清干部人事制度改革的方向，明确干部人事制度改革的任务，继续深化、全面推进干部人事制度改革都具有重要意义。
一、实现干部工作的科学化、民主化、制度化是党的性质、宗旨在干部工作中的具体体现，又是干部工作时代特色的体现。中国共产党应当代表谁的利益，从谁的利益出发，这是党的宗旨的重要内容。江泽民总书记“三个代表”重要思想，是新时期党的先进性和宗旨的根本体现和根本要求。这不仅是对党员尤其是党员领导干部提出了新的更高的要求，而且是我们做好干部人事工作和进一步推进干部人事制度改革的指导思想。一方面，干部工作必须坚持“德才兼备”的用人标准和干部“四化”的方针，运用“从群众中来，到群众中去”的工作方法，建立科学的干部考察考核评价机制，将大批能够把“三个代表”重要思想落到实处的各类优秀人才选拔到各级领导岗位。另一方面，干部人事制度改革必须沿着科学化、民主化、制度化的方向，创造一种发现人才“不拘一格”，选拔人才“用当其时”，使用人才“用其所长”，让优秀人才脱颖而出的干部工作机制，形成“长江后浪推前浪”的人才辈出的良好局面。我国是社会主义国家，社会主义制度决定一切权力属于人民。人民群众是国家的主人，党和国家的各级各类干部都是人民的公仆。保证主人有权选择管理党和国家事务的公仆，贯彻落实人民群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，真正地还权于人民，符合广大人民群众的根本利益，是推进社会主义民主政治建设的重要举措，也符合党的宗旨。因此，领导干部应该由群众选择，对群众负责，受群众监督。干部工作要发扬民主，注重民意，保证民主权利得以实现。只有这样才能使领导干部把对上负责和对下负责结合起来，干部工作才能赢得民心，体现民意。
实现干部工作的科学化、民主化、制度化是完善党管干部形式的需要，反映了干部工作的时代特色。在“七·一”重要讲话中，江泽民总书记提出“全党都要坚持从实际出发，以改革的精神研究和解决党所面临的重大理论问题和现实问题”。党管干部的形式不是一成不变的，而是要服从和服务于党在各个时期的总路线和总任务。党的工作范围、工作环境、工作任务发生了很大的变化，工作制度、工作方法、选拔任用干部的方式也应随着有很大的变化。建党八十年来，我们党经历了两个转变，一是战争年代到和平年代；二是计划经济到市场经济。因此，管理干部的制度和方式也应相应进行改革。党管干部的原则无论从内涵和外延都发生了重大的变化，干部工作必须站在时代的前列，立足于新的实践，把握时代特点，运用马克思主义基本理论研究干部工作中的现实问题，以改革的精神研究和解决干部工作所反映的重大理论。应该不断吸取一切科学的新经验、新思想、新成果，不能以计划经济的方式，更不能以战争年代的管理方式来选拔任用和管理干部，把干部工作搞得神神秘秘。在社会主义市场经济的年代，党对干部的管理和任用，要求采取多种形式，以更好地调动干部的积极性。通过科学化、制度化、民主化的方式，把党的群众路线体现到日常政治生活和社会其他生活中来。运用党的民主集中制原则，把党的领导与人民民主结合起来，把民主与法制结合起来，建立“公开、平等、竞争、择优”的选拔任用机制，为优秀干部脱颖而出创造良好的氛围，从而加强和改善党对干部工作的领导和管理。
二、实现干部工作的科学化就是要科学地对干部实行分类管理，健全程序规则，规范操作。干部人事制度改革从一定意义上说，是一个破旧立新的过程。如果说破旧就是“拆庙”，那么立新就是“建制”，与“拆庙”相比，“建制”的任务更加艰巨，更加困难。使“建制”科学化是未来干部人事制度改革的大趋势之一。科学化是制度化的前提和重要基础。科学化就是要使干部工作系统化和规范化，克服干部制度改革的随机性和随意性。要建立科学的、新型的干部制度，一是要根据当前实践的要求，继承或吸收古今中外科学的、能反映人事管理规律的办法，而革除或抛弃那些不科学的、不合时宜的管理办法。继承过去的优良传统，吸收外国人事制度中的科学管理办法，并不是要机械地继承和吸收，全部照搬，而是要科学地根据国情、省情加以改造，古代的东西要使之现代化，外国的东西要使之中国化，外省的东西要使之本地化，变成我们完全需要的东西，在继承的基础上进行新的创造。二是要以科学分类管理为基础，建立各具特色的干部管理制度。改革开放以来，我国党政机关、企业、事业干部分类管理的格局已初步形成，但分类管理体制尚未健全，当务之急就是要在建立各具特色的符合不同类别人员特点的管理制度上下功夫，建立起不同类型人员选拔任用机制。三是要用新观念、新方法、新标准建立起科学的、完善的干部管理方法，使选人用人的做法规范化、系统化和程序化。竞争上岗、公开选拔、任前公示、任职试用都是各省市区经过多年探索，比较成功的改革。但尽管如此，这几项改革各省市在操作过程中差异不小，都存在着不同程度的不规范、不科学因素。干部年度考核工作经过20年的运行，除了刚开始几年给干部工作带来一些新气象外，这几年却流于形式。民主推荐、民主测评、民意测验也由于因为“不能以票取人”观念左右，得不到应有的重视，收不到应有的效果。这么多年来，为何屡屡出现用人不准、用人失误现象，这都是由于干部工作方法的科学程度不高，具体操作不规范的结果。干部考察工作方法不科学，评价标准不科学，以致还无法起到“X光机”的作用。要防止和克服用人上的不正之风，就必须要求在制度面前，人人必须遵守，人人都应平等。要做到这一点，制度就应行文明确、规范、标准，使对其操作明白无误。这就需要我们根据新时代的要求，善于运用理论的指导，运用科学、先进的新方法、新技术、新手段，科学地设计评价标准和要求，规范具体操作程序，努力提高干部工作的科学化程度，才能使干部人事制度改革更好地体现“三个代表”重要思想的要求。
三、实现干部工作的民主化，就是要坚持民主选用干部，坚持民主治吏。民主化是干部制度改革的灵魂和精髓，是科学化和制度化的基础。发展社会主义民主政治，是我们党始终不变的奋斗目标。干部人事工作是国家政治生活的重要内容。在干部工作中充分发扬民主，是人民当家民主管理国家事务的重要体现。江泽民总书记在“七一”重要讲话中指出“要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与，凡属党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论，充分听取多种意见。”。“要通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。”党内民主和人民民主是干部工作民主化的两个不同范围，两者相辅相成，相互促进。干部工作的民主化就是要通过党内民主和人民民主两个手段，把各级领导行使权力的行为和干部选拔任用工作都置于人民群众的监督之下，提高群众的参与程度。一是凡涉及全局的干部政策、法规、制度等的重大决策，都必须广泛征求各方面的意见，使干部政策和改革都充分反映人民群众的共同愿望。二是决定任用干部要根据不同类型的任务和不同层次的任职要求，让人民群众行使选择权和监督权。要全面推行竞争上岗、公开选拔等改革措施，增加干部选拔任用工作的透明度，提高群众的参与程度。三是要改进民主推荐、民主评议、民意测验等形式，扩大群众参与民主推荐、民主评议、民意测验的范围，把民主推荐作为确定考察人选的必经程序，对多数群众不信任的干部不能使用。要积极推行领导干部任前公示制，把干部选拔任用工作置于群众的监督之下。四是党委讨论决定任用干部中，要通过建立民主议事规则和工作机制，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，完善和推广常委会无记名投票表决制和全委会无记名投票表决制。五是通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。在干部工作上扩大人民民主有多方面的内容，当前重点是要充分发挥人民代表大会及人大常委会的最高权力机关的作用，要让人大成为真正的而不是纸上的权利机关，不是个橡皮图章。改革和完善选举制度，对换届选举过程中，人民代表联合提名侯选人的这种民主权利要给予充分保护。坚持差额选举制度，扩大差额选举的范围。在村级组织直选成功后，总结经验，规范制度，对乡镇政府领导实行直选试点，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权力。只有把干部的批准权交付于人民，让群众来决定干部的进退去留，搞不正之风的人才会失去市场，干部工作才能真正匡正风气，公道用人。
四、实行干部工作的制度化，就是要坚持以制度管人，以制度用人。制度化是干部人事制度改革的根本，是民主化、科学化的归结。社会主义市场经济是法制经济，一切经济活动只有纳入法制轨道，才能净化环境，规范经济行为，保障市场经济健康有序的发展。顺应这一发展趋势，干部选拔任用工作中的“人治”必须让位于“法治”，这是不可逆转的。常言道，没有规矩不成方圆。规矩就是人们的行为规范，有形或无形地约束人们的行为规则，制度就是规则和规矩。我国正在经历从计划经济向市场经济的大转变，一切都要改革，一切都在变化，这就更需要制度、需要规则。打破了旧制度而未建立新制度，那么一切就会无头无绪。干部人事制度改革，制度建设是根本，没有科学的制度体系，就难以规范、约束、激励人的行为。实行干部工作制度化有两层含义，第一层含义是干部工作必须以制度管人，以制度用人，不能以领导人的更替而改变，也不要以领导人的意志为转变。在改革伊始，邓小平同志就把解决权力过分集中、家长制，实现干部能上能下作为干部人事制度改革的既定目标。然而干部人事制度改革进行了20多年，仍仅限于“打外围战”。其中两个核心问题：领导干部的权力特别是一把手的权力过分集中和干部能上能下问题至今仍得不到根本解决。其重要原因是没有寻找到一种能约束领导干部，特别是一把手决定干部生死大权的制度，没有找到实现干部能上能下的正常途径，并使之制度化。干部人事制度改革运行机制尚未纳入制度化的轨道，缺乏具有法律权威的干部人事工作规则和约束制度。干部人事制度改革说到底就是一种制度创新。制度创新的过程就是制度的产生、变化与转换的过程。制度主体有三个层次：个人、组织和国家。相应地制度创新也分为三个层次：由个人推进后大家仿效的制度，例如改革初期的安徽省小岗村的农村土地承包制；多种组织和单位、地方探求建立的制度；政府强制推行的制度。干部人事制度改革如果依旧停留在试点的层面，无疑将增加改革的成本，同时也使改革受到人为因素的障碍，无法得到深入。20多年来，我国干部人事制度改革由易到难，由浅到深，由单项到综合，改革逐步深入，在实践中也昭示一个事实，干部人事制度改革的进展程度往往受当地党委特别是一把手的重视和认可程度决定。干部人事制度改革要在坚持党管干部的原则的基础上，向民主和法制的方向发展。民主作为人民群众的一个政治权利，要使之不能停留在领导的讲话上，而要真正付诸于实践，就要用制度来保证。干部人事制度改革需要试点，但如果改革仅限于无休止的试点，中国的干部人事制度改革的路程将漫长许多，如果不及时把成功的改革通过立法或制度化的形式固定下来，也会导致改革的夭折。西方发达国家巩固和发展人事改革的成果的一条重要措施，就是人事立法。近几年来，我们党特别注意干部选拔任用工作法制化，先后出台了《党政领导选拔任用工作暂行条例》、《国家公务员暂行条例》，两个条例从两个不同的层面，规定了我国干部人事工作行为。这两个条例与同类其他文件相比尤为重要，是建国以来关于干部人事制度的最重要法规。各省、市也根据社会主义市场经济的发展需要，总结改革的成功经验和做法，先后出台了竞争上岗、公开选拔、任前公示、任职试用等制度，才使得这些改革措施得以迅速推广，长期坚持。由此可见，仅有正确的选人用人标准和方针，而没有严密、科学的干部制度作保证，正确的选人用人标准和方针形同虚设，是一纸空文。干部人事制度改革不能光靠文件，更不能停留在开会号召，领导干部的权力欲望总是在现有制度和制度预期下的理性选择，要改变领导干部的权力制约的问题行为，除了一般性的改革号召以外，更要改变制度，并使新的制度法律化。显而易见，干部人事制度改革能否深入，说到底，不仅是要对原来不合时宜的制度进行革新，而且要创造出新的制度，保证改革规范进行。制度化的第二层含义就是健全制度实施机制。干部工作的制度化包含着制定、执行和不断修正完善的动态过程。制度的制定是基础，制度的执行是关键。要使干部工作制度化就必须抓住这两个环节，任一环节都不能偏颇。任何一项制度，如欲有效地得到贯彻执行，必须具备保证该制度得以贯彻的实施机制。如果一项制度的施行没有相应的实施机制，那么这项制度就难于贯彻，就会形同虚设。制度的实施机制，就是保证制度得以执行和发挥的手段、工具、政策和措施，包括相应的机构、人员、惩罚措施等。不过，实施机制是否健全，不仅靠机构和人员的多少，还取决于制度的违约成本，所谓“违约成本”，就是指一个人因违反制度而受到惩罚和追究所付出代价。要保证干部工作的新制度和新机制的执行和运行，就是要强化干部人事制度改革目标责任制，强化干部工作的各种责任制制度，做到有章可循、有法可依；使各级领导干部能自觉、正确地执行党的干部工作的方针、政策和制度。（王圣俊）
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