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| 关于深化国有企业干部人事制度改革的调研与思考 |
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| 作者：综干处 刊登时间：2003-6-20 18:10:00 |
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为贯彻落实中央《深化干部人事制度改革纲要》，结合宁波国有企业和企业经营者队伍建设的实际情况，我们通过问卷、座谈会、走访等多种形式，对全市国有企业干部人事制度的现状和存在问题进行了深入、细致的调研。在此基础上，就下步我市国有企业干部人事制度的改革方向、目标和任务作了一些浅显的思考。
一、我市国有企业经营者队伍建设的基本情况
近几年来，我市各级党委认真贯彻中央和省委关于加强国有企业领导班子建设的有关指示精神，在市委领导下，在国有企业经营者队伍建设、深化国有企业干部人事制度改革方面进行了积极有益的探索。
1、积极探索国有企业领导人员管理体制
企业领导人员管理体制改革是国有企业干部人事制度改革的重要内容之一。近几年来，我市各级党委和组织人事部门适应国有企业改革的不断深化，尤其是产权制度改革的需要，在企业领导人员管理体制改革方面进行了积极探索。从市委管理企业领导人员体制的演变过程来看，近几年来大体经历了三个阶段：第一阶段是按企业行政级别划分管理权限阶段。1987年开始市委直接管理宁波动力机厂等22家（后增加至28家）县团级企业的党政正职，副职委托各口党工委或县委管理。第二阶段是调整下放阶段。1990年开始逐步把县团级企业领导人员管理权限下放至各口党工委或县委管理（各口党工委和县委也程度不同地进行了权限下放），市委只管理市级资产控股公司和市政府直接投资兴办的少量企业。第三阶段是逐步理顺和探索阶段。1997年初市委印发了《中共宁波市委关于重新明确市委管理的企业领导干部管理权限的意见》，主要按照依法办事和管人与管资产相结合的原则重新明确了市管企业名单。经动态调整，市委管理整套班子的企业14家，此外市委还管理了8家企业的党政正职。与此同时，市直各口和各县（市）区也大都重新明确或调整了管理权限。目前，市属国有企业领导人员的管理体制基本上形成了两条主线：一是以产权关系确定的管理体制。以工业系统为代表，市委管理市级资产授权经营公司的领导班子成员，资产授权经营公司下属企业的领导班子成员基本上由资产授权经营公司党委管理，较好地做到了管人与管资产的结合；二是党工委管理体制。经委系统之外的各口党工委，管理委属企业的领导班子成员，一定程度上代行了出资者的管理职能，基本上做到了管人与管事的结合（见表1）。
2、加强对国有企业领导班子的考核和日常调配，不断优化班子结构
1997年，中组部等四部委联合下发了《关于做好国有企业领导班子考核建设工作的通知 》，提出对国有企业领导班子进行一次普遍、认真的考核。根据中央和省委的精神，市委组织部专门下发了《关于对企业领导班子进行全面考核的通知》，我市还成立了加强企业领导 班子建设协调小组及办公室，组织力量，周密部署，对全市国有、集体企业进行了一次大规模的考核。据统计，97—99年累计，全市共派出考核组264个、860人，考核国有企业914家 、班子成员2949人，调整班子成员975人，其中降免443人。通过考核调整，截止今年8月底，全市350家国有企业班子成员的平均年龄从考核前的44岁下降为42.3岁，大专以上学历的成员比例从44．7％上升为59．2％，班子成员的知识结构也有较大改善。其中22家市管企业中的71名市管和部管干部中有大学以上学历的38人、大专学历的31人，大专以上学历的比例达到了97％，具有中级以上职称的比例达到70％。通过这几年来的工作，我市国有企业经营 者队伍的整体素质得到了较大提高，班子结构得到了较大改善(见表2)。
在考核模式上，基本建立了两年一次全面考核、每年一次班子分析的制度；在考核内容上，突出对企业经营业绩（国资部门每年的资产保值增值考核）的评价；在考核办法中，注意走群众路线，充分尊重民意情况。为了把企业领导班子建设工作落到实处，根据市委要求，市委组织部还专门印发了《关于加强国有企业领导班子和经营管理者队伍建设的意见》，进一步明确了今后一个时期全市国有企业领导班子建设的总体思路和工作目标。这些工作的扎实开展，使国有企业经营者队伍建设工作在全市形成了一个比较好的氛围，奠定了一个比较扎实的基础。
3、逐步建立健全公司法人治理结构，加强监督和激励
为推进国有企业改革和发展，加快建立现代企业制度，我市花大力气在进一步完善国有 独资、控股的公司制企业法人治理结构的规范运作上进行了探索。1999年由市委组织部牵头。会同市国资、总工会等有关部门制定了《宁波市国有独资、控股公司董事会工作暂行规定 》、《宁波市国有独资、控股公司监事会工作暂行规定》、《宁波市国有独资、控股公司经理工作暂行规定》和《宁波市国有独资、控股公司党组织工作暂行规定》、《宁波市国有独资、控股公司工会工作暂行规定》。分别由市委、市政府印发。这5个暂行规定结合我市国有企业实际，对公司法人治理结构各方的责权作了进一步明确，较之《公司法》、《党章》 等法律法规更具可操作性。结合暂行规定的出台，我市对个别企业进行了董事长与总经理分设试点，积极探索通过对企业决策层与执行层的分离来提高企业经营决策水平和加强内部权力制衡机制。
为切实强化对国有企业经营者的激励和监督，我市各级党组织、资产管理部门以及企业主管部门坚持传统的行之有效的做法，同时积极探索新形势下对企业经营者激励和监督的新途径、新办法。
在监督方面，一是坚持民主评议和推行厂务公开制度，加强职代会和广大职工群众对企业领导人员的民主监督。目前全市已有272家国有企业实行了厂务公开；二是通过“双向进 入、交叉任职”，从组织上确保党组织的监督保证作用；三是通过完善法人治理结构各方的职权完善企业内部的权力制衡；四是实施向企业委派财务总监和财务负责人下派一级的做法。据企业和有关部门反映，财务总监和下派的财务负责人对加强企业的财务监管起到了比其他监督更为直接、有效的作用，使企业的重大经营活动处于出资方的直接监督之下（见表3）。市国资局最近还印发了《宁波市企业国有产权代表报告制度（试行）》，对国有产权代表的责任进行了明确，要求产权代表必须定期向委派方报告企业的重大事项；五是坚持和不断改进考核办法，并重视加强对企业的年度审计和任期审计，强化外部监督。
在激励方面，近年来我市对国有企业经营者的激励力度也随着市场经济观念的逐步深入而不断加大。除传统的精神激励外，物质激励在推行国有资产保值增值考核的基础上，出现了年薪制、经营者持股等多种形式的措施（见表3），在一定程度上缓解了经营者付出与回报不相一致的突出矛盾。
4、改革企业经营者选拔任用机制，经营者队伍的市场化、职业化开始起步
国有企业经营者的选拔任用长期以来采用的是以组织配置为主的方式，但随着市场经济体系的逐步确立，这种单一的配置方式已越来越不适应市场经济的要求，企业经营者作为高级人才资源理应进入市场，改“伯乐选马”为“赛场选马”。为此，我市于1999年组建了宁波市经营者人才评价推荐中心，作为专门从事为企业搜寻、评价、推荐经营者人才的中介服务机构，以起到推进经营者人才队伍市场化、职业化的“孵化器”作用。评荐中心自去年9月挂牌以来，到目前已成功地推荐了数十名高层次经营管理人才。与此同时。评荐中心还建立了2000余人的中高级经营管理人才库，包括电脑测评在内的较为科学的评价手段也正在逐步建立和完善。各县（市）区和市直各委口也纷纷探索经理人才市场化配置的路子。如余姚市在全市第一家成立了经营者人才评荐机构，其他县（市）区也通过成立市评荐中心工作站等不同途径探索市场化配置之路，市经委今年也专场组织了面向全国的企业经理人才招聘大会，等等。目前，全市正逐步形成经营者人才中介服务网络，从而为我市企业经营者从组织配置为主逐步转向以市场配置为主迈出了坚实的一步。
此外，我市企业经营者的选配还出现了面向社会公开招聘、职工民主选举等多种方式，呈现出多样化的趋势。其中，市委组织部还采取从市级机关选调干部（98年选调5名处级干部）到市属国有企业担任副职、从中科院和浙大等科研院所引进挂职等办法，拓宽了企业经营者的来源渠道，加大了干部交流的力度。
5、加强对经营者的教育培训和后备人才队伍建设
在教育培训方面，这几年已基本形成一个覆盖现职经营者和后备经营人才的包括学历培训，短期轮训、集中研讨等多种形式的培训网络。每年一期的全市重点骨干企业厂长经理研讨班深受企业欢迎，同时每年还选送一批后备人才到省、市中青班脱产学习。近年来，还积极探索选送优秀人才赴国外培训的路子，去年会同市经委组织20余名优秀后备人才赴新加坡培训，今年又选送了若干名外语基础好的后备人才参加了全市第一批赴美国培训班。通过多层次、多渠道、形式多样的培训，全市国有企业经营者的整体素质得到了较大提高。
为加强企业后备人才队伍建设，1998年市委组织部专门印发了《中共宁波市委组织部关于抓紧培养选拔企业高层次经营管理人才和优秀中青年人才的意见》，对后3年企业后备人才队伍建设提出了具体的目标和要求。近年来，全市各级组织人事部门也分级建立了后备人才名单，并根据实际不断进行动态调整，大批年富力强的优秀人才已陆续走上企业领导岗位，发挥了骨干作用。
二、我市国有企业经营者队伍建设面临的新情况和新问题
近年来我市在国有企业经营者队伍建设和企业干部人事制度改革方面，在发扬传统的基础上，注意结合国有企业改革的整体进程探索一些新的思路和做法。但随着市场经济体制的逐步建立与国有企业改革的进一步深化，各种深层次矛盾日益凸现，现行的企业干部人事制度已越来越不适应市场经济和企业改革发展的要求。突出的主要有以下三个方面的问题：
1、企业领导人员管理体制政企不分的情况依然存在
多数国有企业的领导人员仍然由政府职能部门按照行政隶属关系进行管理。市属企业中，除经委系统外，其他如交通、城建、外经、财贸等系统企业的资产由这些政府职能部门“代管”，领导班子成员由党 工委管理，真正的出资人难以到位，激励与监督往往难以落到实处。可见政企不分的矛盾仍然比较突出。企业的所有权与经营权、决策权与执行权的界限仍然处于比较模糊的状态，国有企业与政府部门的行政隶属关系依然存在，国有资产人格化机制远未形成。
2、对企业经营者的激励与监督不到位
在监督方面，尽管绝大部分公司制国有企业都建立了法人治理机构，但多数企业的董事会和监事会由于人员构成、观念束缚等影响，不同程度地存在着“虚设”的情况，在投资主体一元化的企业中尤为突出。按照《公司法》规定，董事会是企业的决策机构，尤其是国有独资公司的董事会还行使股东会的部分权力，是公司的最高权力机构。但目前的董事会中，一方面为了提高企业运行效率、减少矛盾，往往实行董事长、总经理“一肩挑”，决策层与执行层没有分离，一把手在企业内部实际上处于无人监督的状态；另一方面，对于董事长与总经理分设的企业，由于双方在实际操作中的权责难以划清，天天在一起办公，出现了董事长与总经理的矛盾，反而在一定程度上形成了“矛盾机制”。这使得企业董事会的职权难以真正到位，客观上造成了法人治理结构的先天不足。企业监事会的作用更难以发挥。一方面，全市设立专职监事会主席的企业仅10家，大部分企业的监事会没有专职人员（见表4）；另一方面，监事会主席“挂名”的情况普遍存在，或由政府部门领导兼任，无非是一年开一 、两次会议而已，工作难以到位；或由企业内部人兼任，监督没有力度。此外，实行财务总监和财务负责人下派一级的企业数也仅占一小部分。这些情况都给企业的内部监督带来了困难。
外部监督方面，考核手段基本上沿用党政领导班子的考核办法，民主测评、个别谈话只能反映一些表面的情况，而深层次的问题则难以掌握。对企业的审计也同样存在缺陷：一方面，除离任审计外，年度审计和重大事项审计往往难以落实；另一方面，由于企业财务会计制度的不够完善，企业的技术经济指标和经营活动常常也难以通过审计得到全面、准确的反映，这使得上级主管部门寄于厚望的审计监督也常常失准。所以，从内外两方面来看，对国有企业监督不够到位的情况是客观存在的。
与此同时，对国有企业经营者的激励同样也不够到位。近年来，有关部门在考核基础上普遍加大了对国企经营者的物质激励，年薪制等分配方式正在逐步推广。但总体来看，年薪制执行的力度不够大，期股、期权尚处于摸索阶段，对企业经营者的激励主要还是短期激励，企业经营者利益与企业的长远利益捆绑还不够紧密，利益风险机制的深度与广度还不够。这在一定程度上造成了部分企业经营者“为官一任，造福一时”，对企业的长期利益很少顾及，使企业的可持续发展受到影响，甚至出现了在任时企业红红火火，一经离任审计，问题 一大堆的现象。
3、选拔任用制度改革步伐不快，经营者的配置方式仍然比较单一
经营者的选拔任用制度改革，尽管已经明确了推进经营者队伍市场化和职业化的总体方向，并组建了专门的经营管理人才中介服务机构，但与市场经济对企业经营者选配的要求相 比，与上海、深圳等先进城市相比，我市的步子还不够快，国有企业经营者选配的主渠道目前仍然是组织配置。一方面，企业内部分配制度、监督管理制度和全市促进经营者流动的政策措施等与市场化配置相配套的一些改革措施尚未跟上，通过市场配置国有企业经营者的良好氛围尚未真正形成；另一方面。经营者评荐中心等中介组织也处在初创阶段，评价手段、搜寻范围等都有待于不断提高和扩大。
随着国有企业转制的不断深入，国有独资企业的数量越来越少，而股权多元化的国有绝对控股、相对控股企业的数量大量增加。这随之对企业经营者的配置方式提出了新的要求，过去那种依靠上级组织部门选人用人的单一做法已越来越不适应形势的要求，通过市场化方式依法配置经营者已成为市场经济条件下企业人事制度改革的必然要求。
三、我市国有企业干部人事制度改革的若干思考
当前正处于国有企业改革的关键时期，处于两种体制交替时期的国有企业干部人事制度改革也正日益触及一些深层次问题，其间充满了大量的磨合与碰撞，涉及社会的各个层面和部门，要真正解决这些问题的根本出路在于改革，就事论事地设计某种模式常常会脱离实际，带来形式主义。因此，只有把国有企业干部人事制度改革放到整个国有企业改革的大背景中去，明确方向，循序渐进，才能不断适应市场经济的要求，为国有企业的可持续发展提供良好的制度保证。
据此，国有企业干部人事制度改革在指导思想上必须以党的十五届四中全会精神为指针，认真贯彻中央《关于深化干部人事制度改革纲要》，以深化国有企业领导人员管理体制和企业人事制度改革为重点，坚持党管干部原则，改进管理方法，加快经营者队伍的职业化、 市场化进程，建立一套符合社会主义市场经济要求和现代企业制度特点的经营管理者培养、 选拔、管理、考核、激励、监督制度，为国有企业的改革和发展提供强有力的组织保证。
总体要求上，一是建立和完善资产管理与人事管理相结合的企业领导人员管理体制；二是改革和完善企业内部领导体制，建立健全规范的公司法人治理结构；三是深化企业人事制度改革，建立择优录用的竞争上岗机制；四是加强教育管理，建设一支高素质的经营管理者队伍。
1、理顺和完善国有企业领导人员管理体制
首先是要建立健全国资管理体系。国有企业与政府由目前行政隶属关系改为产权关系， 按产权关系纳入分级管理的范畴，形成“市国资委——市级资产经营公司——下属企业”三级管理体系。企业领导人员的管理按照党管干部、政企分开和资产管理与人事管理相结合的 原则，同步实行，实现管人与管资产相结合。今后市委原则上管理市国资委授权经营的市级资产经营公司和企业集团的领导班子。其他地方各级党委原则上按照资产由哪一级政府授权，其领导班子就由那一级党委管理的要求理顺管理体制。资产经营公司独资、控股企业的领导人员，由资产经营公司按产权关系依照中发〔1997〕4号文件、《公司法》等有关规定行使所有者职能。资产经营公司参股企业的产权代表，由资产经营公司董事会委派。目前由各级政府经济管理部门管理的企业领导班子，要随着国有资产管理体制的改革，逐步建立以资产关系为纽带的企业领导人员管理体制。
2、对企业领导人员实行分类分层管理
对企业领导人员的管理要区别于党政干部的管理模式，实行分类管理，取消国有企业和企业领导人员的行政级别，企业经营者根据企业资产关系和企业规模、利税等指标享受有关培训、收看文件等政治待遇。
在企业内部，按照决策层和经营层分离的要求，实行产权代表委派制和经营管理者的聘任制。董事会和监事会成员按产权关系进行委派或推荐，出资方重点管好董事长、副董事长 、监事会主席、副主席。经理班子由董事会聘任和管理，保证董事长对总经理、总经理对副总经理和“三总师”的提名权。
3、改革和完善国有企业领导体制，建立有效的公司法人治理结构
认真贯彻执行我市去年出台的董事会、监事会、经理等工作暂行规定，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制。大中型国有企业的董事长、总经理原则上要分设，加强相互制约。董事会成员可由产权代表、职工代表和社会专家等人员组成，并结合机构改革逐步设立一定比例的专职董事，要逐步减少经理层人员在董事会成员中的比重。国有产权代表必须按照委派单位的意见，在董事会中行使表决权和及时向委派单位报告重大事项。加强监事会建设，监事会成员由产权单位、国有资产管理部门、政府经济管理部门和有关专家、职工代表等组成，扩大专职监事会主席和专职监事的数量，逐步做到“内外结合、以外 为主，上下结合、以上为主”，真正发挥对企业财务和董事、经理行为的监督作用。总经理对董事会负责，副总经理、“三总师”对总经理负责。
按照“双向进入、交叉任职”的要求，企业党委成员、工会成员与董事会，监事会、经理班子成员实行交叉任职。董事会和监事会都要有职工代表参加。充分发挥企业党组织的政治核心作用，企业党组织按照有关规定参与企业重大间题决策和中层以上管理人员的考核任免。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，实行民主评议企业领导人员和厂务公开。
4、改革国有企业领导人员选拔任用方式，积极探索经营者队伍的市场化、职业化
按照经营管理者组织配置与市场配置相结合的要求和公开、平等、竞争、择优的原则，加大公开选拔的力度，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者及经理依法行使用人权结合起来，同时强调企业经营者的任期制。
创造条件，逐步实行经营管理者任职资格认定和持证上岗制度。按不同行业、企业对经营管理者的不同要求，通过一定的程序和科学手段，对经营管理者进行资格认定，条件成熟时，发放相应的任职资格证书，作为在企业任职的基本条件，实行持证上岗，逐步推进经营 者的职业化进程。
积极培育经营管理者人才市场。宁波市经营者人才评价推荐中心要加快各项建设，抓紧建立经营管理者人才库，建立完善经营管理者人才供需信息网络，研究开发对经营管理者人才进行素质测评、业绩评估等评价软件，为推进我市经营管理者队伍的职业化、市场化进程发挥积极作用。其他有条件的地方要积极筹建以搜寻、评价、培训、推荐经营管理者为主要职能的中介服务机构，逐步形成中介网络，以发挥市场在经营管理者资源配置中的基础性作用，推进经营者的市场化进程。
5、强化国有企业领导人员的激励和监督机制
激励方面，一要加强年薪制执行的力度，并大胆探索对经营者的期权、期股等新的物质激励方式，建立企业经营者收益与企业经营业绩紧密挂钩的体制；二要重视对国有企业经营者的精神激励，提高优秀经营管理者的社会知名度和职业荣誉度，形成提倡奉献精神、促进经营管理者健康成长的良好氛围。
监督方面，一要强化监事会的建设，从组织上保证监事会依法行使职权，真正发挥监督作用；二要加强党组织的监督保证作用和职工的民主监督作用；三要继续推行向企业委派财务总监和财务负责人下派一级制度，并建立和完善年度审计、任期审计和重大事项审计制度，逐步改进审计手段，把企业的技改投入、新产品开发和职工收入、充分就业等也作为权数列入审计指标，加强审计的真实性和全面性；四要建立国有企业重大决策失误追究制度，并逐步建立风险抵押制度，对由于经营管理不善、违法违纪等因素给企业造成重大损失的主要负责人和有关责任人，要依法追究法律和经济责任，并不得易地担任领导职务。
6、完善对国有企业领导人员的考核办法
考核是准确评价企业领导人员的重要手段。必须根据企业特点，改进考核内容、考核方法和成果运用。坚持和完善对企业领导班子的定期考核制度，实行年度考核和任期考核。
一是要根据企业法人治理结构对不同领导岗位的不同要求，实行分类考核办法。对董事会成员实行以国有资产保值增值和重大投资经营决策责任为主要内容的考核，并按决策表决情况落实个人责任；对经理层成员实行以经营目标责任为主要内容的考核，并按岗位分工落实个人责任；对监事会成员实行以经营活动监管责任为主要内容的考核，并按记录落实个人责任；对党委成员实行以企业党建责任制为主要内容的考核，并按党内分工落实个人责任。
二是要突出以经营业绩和工作实绩为重点，研究和制定符合企业特点的考核评价指标体系，实行定量和定性考核相结合，强化定量指标。考核工作要在党委领导下，由组织人事部门牵头，纪检、国资、审计、工会等部门共同参加，形成“五位一体”的考核办法。
三是要加强考核结果的运用。根据考核结果建立经营管理者的经营业绩档案，业绩档案跟被考核人走，推进经营者队伍的市场化建设。考核结果要在一定范围内公开，提高群众参与的热情，加强民主监督。
7、加强对国有企业领导人员的教育培训和后备人才队伍建设
首先要加强对经营者的思想政治教育。教育经营者坚持党的基本路线，自觉贯彻执行党和国家的方针政策和法律法规，做到合法经营、艰苦奋斗、清正廉洁，团结带领广大职工搞好企业。其次要制定国有企业经营管理者教育培训规划，加强宏观管理和指导。经营管理者原则上每三年要进行一次系统性培训，每年要进行一次短期适应性培训，明确接受培训的时间，并努力提高培训质量。按照“谁主管、谁培训”的原则，明确培训部门和培训对象，避免多头培训。积极开拓培训的多种渠道，加强培训基地建设。
以董事长、总经理、党委书记后备人才为重点，加快后备人才队伍建设的步伐。建立一支数量充足、结构合理、门类齐全的后备人才队伍，并实行动态管理。同时要创造条件、多渠道、多形式地引进高级经营管理人才。
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